lunes, 15 de agosto de 2016

Sobre el proyecto de ley para la reforma electoral

El pasado 4 de agosto expuse en la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, de las exposiciones que escuché solo cuatro eran de personas con competencias tecnológicas, el resto fueron exposiciones de carácter jurídico o político. Lejos de querer polemizar sobre el tema, ya hay un aspecto tecnológico, otro jurídico y otro político ¿no hubiera sido mas lógico hacer tres exposiciones separadas para cada área? Vimos a un investigador del Conicet exponiendo a favor del voto electrónico y a una profesora de derecho hablando contra el voto electrónico ¿Como puede sacarse una conclusión si ambos hablaban de cosas distintas?
La postura que presenté, solo abarca los aspectos tecnológicos del proyecto, ya que no hay una posición definitiva de la red Ser Fiscal sobre el tema de voto electrónico. Aunque es algo extensa creo que puede ser de interés para alguien leer como vemos el proyecto de ley.

 
  Análisis el proyecto de ley del PE No. 18/2016

El análisis el proyecto de ley del PE No. 18/2016 debe dividirse en dos partes, una de consideraciones generales sobre el proyecto y otra de consideraciones particulares sobre el texto del proyecto.

1.- Consideraciones Generales

1.1.- El voto electrónico y sus posibilidades en Argentina
El voto electrónico es sin lugar a dudas una tecnología destinada a imponerse en el mundo si bien actualmente aparece como una tecnología emergente compuesta de varias alternativas tecnológicas. La adopción de esta tecnología en la actual instancia del proceso de evolución tecnológica denominado “curva S” es, indudablemente, una oportunidad que no debería desaprovecharse. Debido a que en los momentos iniciales de los procesos de evolución tecnológica se crea una “frontera tecnológica” baja, y la “brecha tecnológica” existente, permite adoptar dicha tecnología con grandes posibilidades de éxito. En particular, Argentina dispone de tecnologías análogas altamente desarrolladas y de uso extendido, siendo la más conocida la de los cajeros bancarios, utilizados por la mayoría de las personas con un gran índice de confianza.

1.2.- Las distintas formas del voto electrónico
Una tecnología no tiene una sola forma de implementarse y la tecnología del voto electrónico no es la excepción. Existen aquí varias alternativas a considerar, la primera de ellas es entre el voto presencial o el voto remoto, se puede optar por emitir el voto en un lugar previamente designado y mediante un dispositivo electrónico; o con un equipo electrónico de acceso remoto mediante la utilización de redes de datos para votar en un centro de votación remoto soportado en un servidor de datos. La alternativa del voto presencial surge como la más natural para aplicarse en Argentina, dado su extensión geográfica, la inadecuada infraestructura de datos existente, el desconocimiento sobre la mecánica de los procesos remotos, la poca seguridad sobre la propiedad de los equipos de acceso remoto y la natural desconfianza sobre procesos tecnológicos incomprensibles para una gran mayoría de la población. El voto presencial también presenta variables tecnológicas de implementación ya que puede hacerse de modo que la elección quede registrada en una memoria electrónica, en papel, o en ambos. La opción de utilizar ambos medios de registro parece ser la más adecuada.

1.3.- Las alternativas de doble registro
En los sistemas de doble registro la memoria que almacena el voto puede estar en un equipo electrónico o adjuntarse a la boleta, y es aquí donde se difiere con el criterio empleado en el proyecto de ley presentado. Se podría almacenar en la memoria del equipo electrónico de votación y hacer un doble registro en papel, uno interno del equipo y otro con la impresión de un código de barras o código Q para el votante, quien lo pondría en un sobre para ser depositado en una urna. En el recuento se utilizaría un lector óptico del código impreso para agilizar el proceso, permitiendo además cotejar dicho recuento con los datos que guarda la memoria del equipo y los comprobantes impresos de control. Esta alternativa garantizaría un triple control, frente a un doble control del sistema propuesto, con la ventaja adicional de estar las tres fuentes de datos físicamente separadas.

1.4.- Consideraciones adicionales a la alternativa de doble registro
En el sistema de doble registro mediante boleta electrónica se incurre en un costo variable adicional con los dispositivos electrónicos utilizados en la boleta, los cuales, una vez finalizada la elección se convierten en residuo electrónico. Otro factor a considerar en el uso de boleta electrónica es la falta de garantías sobre la posibilidad de pre-grabar las memorias, mediante la utilización de celulares o tablets preparadas a tal efecto. En los procesos de escrutinio de la boleta electrónica no se verifica que el voto leído electrónicamente se corresponda con el voto impreso, este proceso en conjunto con la posibilidad de alterar el contenido del dispositivo electrónico de la boleta hacen de la boleta electrónica una alternativa tecnológica más cara, no ecológica y poco fiable.

1.5.- Requisitos para los equipos a utilizarse en el voto electrónico
Existen ciertos requisitos que deberían cumplir los equipos que se utilicen en la implementación del voto electrónico, el principal es que el diseño y el armado deberían ser de público conocimiento, ya que por razones de seguridad no deberían tener acceso inalámbrico remoto como principal medida, no deberían tener dispositivos ocultos de registro de datos, entre otros. La construcción de los equipos debería considerar las distintas situaciones en las que se utilizarán los equipos, como ser por ejemplo, suministro irregular o inexistente de energía, resistencia a los traslados, fortaleza de uso de los componentes, posibilidades de acceso de redes de datos, etc. La especificación y diseño de un equipo no excluye la posibilidad de la existencia de equipos en el mercado que puedan cumplir dichas funciones. De todos modos no puede pensarse un sistema de voto electrónico que no haya sido especificado y diseñado desde el propio Estado, con la mayor participación posible de todos los actores involucrados y con resultados totalmente públicos.

1.6.- Requisitos para los equipos a utilizarse en el voto electrónico
Así como los equipos deben ser especificados y diseñados desde el estado y en forma pública, el software (programas) que estos utilicen también deben ser especificados y diseñados desde el Estado en forma pública (software libre). Solo este mecanismo asegura la total transparencia sobre el funcionamiento del voto electrónico. Los programas a utilizar deben estar soportados en forma aislada de los equipos, ya que cualquier “software embebido” sería muy difícil de auditar y permitiría actualizar funciones y corregir errores sin grandes costos. Cualquier software propietario ya realizado que pretenda ser utilizado, aún cuando garantice satisfactoriamente que cumplirá todo lo especificado sin dejar lugar a dudas, no podrá garantizar que los programas sometidos a examen serán los mismos que se utilizarán en cada equipo electrónico. Adicionalmente, el uso de programas de código abierto favorece la colaboración y aportes espontáneos de instituciones, organizaciones y particulares. De este modo, no puede asegurarse la total transparencia del funcionamiento de los programas, sin utilizar códigos abiertos y ampliamente publicitados, sin contar con la mayor facilidad de actualizar o cambiar procedimientos y recibir aportes de la ciudadanía.
1.7.- Recursos disponibles para poder implementar el voto electrónico desde el Estado
Que se implemente un sistema de voto electrónico en forma abierta no es un obstáculo para que ello lo realice una empresa privada y reciba el pago correspondiente, de hecho existen en el país muchas empresas con capacidad de realizar esta tarea. Sin embargo, existe en el Estado argentino personal altamente preparado para llevar a cabo la implementación de cualquier tecnología de voto electrónico, este se encuentra en las universidades y los institutos de investigación.

1.8.- Tecnologías disponibles no consideradas en el proyecto de voto electrónico
En el proyecto considerado no se han considerado tecnologías disponibles sobre identificación por huella dactilar y/o reconocimiento facial que permitirían identificar en forma fehaciente al elector evitando algunos fraudes denunciados en elecciones anteriores. El sistema de almacenamiento de la imagen en forma digital y de la huella dactilar que se realiza en los nuevos documentos permite confeccionar padrones digitales para ser utilizados por las autoridades de mesa. También existen nuevas tecnologías en transmisión de datos para acelerar el proceso de traslado de datos desde los centros de votación al centro de cómputos. Pueden utilizarse tecnologías de CCT para el monitoreo de la seguridad del acto eleccionario. Estas tecnologías disponibles y fáciles de implementar no se han contemplado en el presente proyecto de ley.
2.- Consideraciones Particulares del Proyecto de Ley

2.1.- En referencia al Artículo 1º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 14 bis a la Ley 19.945, se enumeran distintos principios que son utilizados en las consideraciones generales del apartado 1.- del presente. En particular el inciso a) del nuevo artículo fundamenta las consideraciones sobre el uso de programas de código abierto y público, lo mismo que para los equipos electrónicos a utilizar.

2.2.- En referencia al Artículo 8º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 56 de la Ley 19.945 por un nuevo texto, no se propone una participación ciudadana perteneciente a organizaciones de la sociedad civil no incluidas en los partidos políticos para que puedan designar fiscales y fiscales generales en los procesos electorales.
2.3.- En referencia al Artículo 9º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 56 bis de la Ley 19.945, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.2.-
2.4.- En referencia al Artículo 11º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 59 bis de la Ley 19.945, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.2.-

2.5.- En referencia al Artículo 15º del proyecto, sobre la sustitución del CAPITULO IV TITULO III de Código Nacional electoral, Ley 19.945, se observa que en función de las consideraciones generales realizadas en el ítem 1.2.-, 1.3.- y 1.4.- no debería indicarse el uso de la Boleta Electrónica como tecnología de voto, pudiéndose reemplazar el término por Voto Electrónico. Además:
  • Como se señaló en los ítems 1.3.- y 1.4.- el uso de la boleta electrónica no cumpliría con los principios que se garantizan en el nuevo artículo 14 bis de la ley 19.945 que se propone mediante este proyecto, careciendo de sentido que se someta esto a un posterior examen de la Cámara Nacional Electoral como propone el artículo 62 bis propuesto.
  • La adopción de la tecnología de voto electrónico supone que se logre un acuerdo amplio en el propio marco de la normativa del Código Electoral, de modo de adoptar un formato único de pantallas y mecanismos de selección, para simplificar las tareas a realizar, dado que la adopción de distintos formatos conspira contra el cumplimiento de los plazos que el propio proyecto de ley establece en la incorporación del artículo 62 ter.
  • Los artículos 62 quat, 63 y 64 constituyen una especificación incompleta de una tecnología, ya que solo describen la apariencia que debe tener la presentación de la tecnología y no detalla los mecanismos e interacciones que deben cumplir los equipos electrónicos, por ejemplo: tamaño de pantalla, cantidad de botones y forma de selección, etc.

2.6.- En referencia al Artículo 16º del proyecto, sobre la sustitución del CAPITULO V TITULO III de Código Nacional electoral, Ley 19.945, se observa que varios de los elementos que de describen pertenecen a la tecnología de Boleta Electrónica, los cuales no deberían ser particularizados. Adicionalmente, como se señaló en el ítem 1.8.- se podrían incorporar otras tecnologías e incluirse en el detalle de los elementos a consignar a las autoridades de mesa. Lo mismo ocurre con la descripción de los procesos y las acciones a realizar por parte de las autoridades de mesa.

2.7.- En referencia al Artículo 18º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 72 de la Ley 19.945 por otro texto, no se contempla que debería tener conocimientos de informática o haber realizado una capacitación de al menos 64 horas para desempeñar las funciones de autoridad de mesa.
2.8.- En referencia al Artículo 19º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 73 de la Ley 19.945 por otro texto, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.7.-
2.9.- En referencia al Artículo 23º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 76 bis de la Ley 19.945 por otro texto, se hace referencia a la designación de un Delegado de la Justicia Nacional Electoral, pero no se le establece en forma general las competencias mínimas que debe tener dada la naturaleza técnica y jurídica del cargo a desempeñar o alguna capacitación que otorgue dichas competencias.

2.10.- En referencia al Artículo 24º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 77 bis de la Ley 19.945 por otro texto, se hace referencia a la designación de establecimientos de votación, pero debería incorporarse la confección de un listado previo de establecimientos en condiciones de dar soporte a los equipos electrónicos a utilizar, sobre todo calidad de suministro eléctrico, o hermeticidad en caso de lluvia (ya que los equipos electrónicos pueden dañarse si se mojan).

2.11.- En referencia al Artículo 28º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 82 de la Ley 19.945 por otro texto, los procedimientos descritos se ajustan a la tecnología de voto electrónico y no contemplan protocolos de verificación de equipos o del software a utilizar.

2.12.- En referencia al Artículo 31º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 85 de la Ley 19.945 por otro texto, se establece que el carácter secreto del voto es obligatorio “durante todo el desarrollo del acto electoral”. Este texto se contradice la garantía de secreto que debe tener el voto y que se propone en el artículo 14 bis del presente proyecto. De aprobarse este artículo sin modificación permitiría que el equipo electrónico de algún modo almacene información que vincule votante y voto, por ejemplo asociando el voto al orden de votación, para hacer uso posterior a la elección de esa información.

2.13.- En referencia al Artículo 32º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 92 de la Ley 19.945 por otro texto, no se prevé la posibilidad de utilizar tecnologías de identificación disponibles, como se indica en el ítem 1.8.-

2.14.- En referencia al Artículo 33º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 93 de la Ley 19.945 por otro texto, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.5.-

2.15.- En referencia al Artículo 35º del proyecto, sobre la sustitución del CAPITULO V TITULO IV de la Ley 19.945 por otro texto, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.5.-

2.16.- En referencia al Artículo 38º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 102 de la Ley 19.945 por otro texto, se observa que el mecanismo de comunicación puede ser reemplazado por otro mecanismo tecnológico más seguro y confiable, tal como se señala en el ítem 1.8.-

2.17.- En referencia al Artículo 39º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 102 bis de la Ley 19.945 por otro texto, se observa que en el mecanismo de transmisión de datos no hay fiscalización prevista.

2.18.- En referencia al Artículo 43º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 106 de la Ley 19.945 por otro texto, se observa que lo mismo está señalizado en los ítems 2.17 y 1.8.-

2.19.- En referencia al Artículo 44º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 111 bis de la Ley 19.945 por otro texto, se observa que el mecanismo impugnación de mesas puede llegar a representar un 2% de diferencia entre una lista y otra, ya que suponiendo mesas de 400 electores, 4 votos erróneos (el máximo permitido) representa el 1%, pero si esto está hecho intencionalmente, ese 1% se obtiene de otra lista, dando una diferencia relativa entre ambas listas de un 2%. Adicionalmente, si los electores que votaron son menos (generalmente un 75%) la diferencia se amplía al 2.6%. Sería más conveniente reducir el número máximo de errores y hacerlo en función de los votos emitidos y a que lista pertenecen, por ejemplo si votan al menos 300 electores el número máximo de votos erróneos sería 3, de los cuales solo 2 podrían pertenecer a la misma lista.

2.20.- En referencia al Artículo 46º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 114 de la Ley 19.945 por otro texto, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.19.-
2.21.- En referencia al Artículo 59º del proyecto, sobre la sustitución del artículo 139 de la Ley 19.945 por otro texto, se hace referencia a la obtención de información sobre los votos emitidos o la posible identificación del voto de los electores.

2.22.- En referencia al Artículo 60º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 139 bis de la Ley 19.945 por otro texto, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.21.-
2.23.- En referencia al Artículo 73º del proyecto, sobre la sustitución del CAPITULO V TITULO II de la Ley 26.571, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.5.-

2.24.- En referencia al Artículo 92º del proyecto, sobre la incorporación del artículo 5 bis de la Ley 15.262, se hace la misma observación que en el anterior ítem 2.6.-


3.- Conclusiones

3.1.- El uso del Voto Electrónico como tecnología electoral es algo inevitable por el desarrollo de la tecnología a nivel mundial.

3.2.- De las tecnologías electorales disponibles el sistema de Boleta Electrónica, no parece dar garantía a los principios establecidos por el artículo 14 bis de la ley 19.945 que incorpora este proyecto. Siendo la alternativa tecnológica de registro en memoria electrónica y papel, sin lugar a dudas la mejor opción, la alternativa propuesta deja varias dudas y existirían mejores opciones.

3.3.- Una alternativa a la Boleta Electrónica podría ser un análogo al cajero bancario, donde las operaciones quedan registradas en la memoria del equipo, en un comprobante de papel dentro del equipo y en un comprobante que se entrega al elector. Para facilitar el escrutinio, la boleta impresa que el elector depositaría en la urna pude contener un código de barras o un código Q que pueda leerse con el mismo equipo electrónico y que valide uno a uno el voto leído con la elección impresa. Así se tiene un triple sistema de control, el recuento de comprobantes del elector, el almacenamiento en la memoria del equipo de voto y los comprobantes en papel almacenados en forma interna en el equipo.

3.4.- El sistema de transmisión de los resultados de cada mesa puede realizarse en forma digital mediante un encriptado validado por la autoridad de mesa y los fiscales, que se incorporen al recuento provisorio cuando las autoridades de mesa y los fiscales vuelvan a validar los datos, algo similar a como se validan las operaciones con bitcoin (que es un software de código público y que hasta la fecha ha demostrado ser casi inexpugnable). El sistema de validación puede realizarse en forma árbol invertido, donde la primera instancia serían los votos de cada establecimiento, luego los centros regionales y finalmente el centro de cómputos del comando electoral.

3.5.- El Voto Electrónico debería complementarse con otras tecnologías disponibles para garantizar mayor transparencia en el proceso electoral, se propuso en el ítem 1.8.- el uso de dos de ellas para asegurar la identidad del elector.

3.6.- La forma de implementación del sistema de Voto Electrónico debería realizarse en dos pasos, primero la especificación y diseño de los equipos y los programas, y posteriormente su construcción y prueba. Si bien esto puede realizarse desde el Estado, como se propone en el libro “Voto Electrónico, un aporte científico-tecnológico a la reforma electoral” en el capítulo III pág. 111; también podría hacerse desde el ámbito privado, siempre que se respete el principio de hardware y software públicos.

3.7.- El nuevo escenario que plantea el Voto Electrónico en el proceso electoral requiere una profunda recomposición de las estructuras de control que incluyan mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil, mayores niveles de capacitación e incorporación progresiva de nuevas tecnologías.

3.6.- En síntesis, el proyecto presentado es un buen punto de partida para pensar en la implementación de un sistema de Voto Electrónico, pero contiene aspectos técnicos con los cuales personalmente difiero y que he tratado de exponer en forma general y particular.